1. Pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích đối với hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số tại cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam

Trong một nghiên cứu vào năm 2005, Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) đã đưa ra định nghĩa xung đột lợi ích như sau: “Một xung đột lợi ích bao gồm xung đột giữa công vụ và lợi ích cá nhân của công chức, trong đó lợi ích từ năng lực cá nhân của công chức có thể ảnh hưởng không đúng đến việc thực hiện những nhiệm vụ và trách nhiệm chính thức của họ”(1).

Theo Ngân hàng Thế giới (World Bank) thì“xung đột hay mâu thuẫn lợi ích là tình huống trong đó một cán bộ, công chức, trong thẩm quyền chính thức của mình, đưa ra hoặc phải đưa ra các quyết định hoặc có những hành động có thể tác động tới lợi ích cá nhân của họ”(2). Với khái niệm trên, Ngân hàng Thế giới đã chỉ ra đặc điểm của xung đột lợi ích là tình huống mà không phải hành vi, đồng thời đã cụ thể hóa lợi ích công trong xung đột là quyết định hoặc hành động trong thẩm quyền của cán bộ, công chức. Tuy nhiên, định nghĩa này chưa xác định rõ tính chất tác động của lợi ích cá nhân tới lợi ích công phải bảo vệ.

Qua nghiên cứu cho thấy, trên thế giới có khá nhiều khái niệm về “xung đột lợi ích” khác nhau tùy theo mục đích và phương pháp tiếp cận. Tuy nhiên, các khái niệm đều phân ra thành hai loại chủ yếu là “xung đột lợi ích thực tế” và “xung đột lợi ích tiềm tàng hoặc tiềm ẩn”. Theo Ủy ban độc lập phòng, chống tham nhũng tại Hồng Kông (ICAC) thì: Xung đột lợi ích thực tế là “tình huống mà lợi ích cá nhân của cán bộ, công chức, viên chức có tác động trực tiếp tới việc thực hiện trách nhiệm công được giao hoặc có căn cứ chắc chắn cho rằng lợi ích cá nhân của công chức có thể ảnh hưởng không phù hợp đến việc thực hiện trách nhiệm, nhiệm vụ công, dù rằng sự tác động, ảnh hưởng đó đã xảy ra trên thực thế hay chưa”(3). Tức là chủ thể của tình huống này là của cán bộ, công chức, viên chức được trao quyền lực nhà nước và có sự thực hiện quyền lực trong quản lý nhà nước và lợi ích cá nhân đã xung đột với lợi ích công được giao dù là xung đột đã xảy ra trực tiếp hoặc có căn cứ chắc chắn rằng xung đột sẽ xảy ra.

Xung đột lợi ích tiềm tàng hoặc tiềm ẩn “là tình huống mà lợi ích cá nhân của cán bộ, công chức, viên chức có thể xung đột với việc thực hiện công vụ của họ trong tương lai”(4). Tức là cán bộ, công chức, viên chức được trao quyền lực nhà nước và thực hiện quyền lực đó, lợi ích cá nhân của họ ở thời điểm hiện tại chưa xung đột với nhiệm vụ công được giao nhưng lợi ích này có thể xung đột với chức trách, nhiệm vụ công được giao khi tình hình có sự thay đổi trong tương lai. Đây là loại xung đột ở hiện tại chưa nảy sinh nhưng khi có điều kiện sẽ nảy sinh trong tương lai và “điều kiện nảy sinh” này lại rất dễ xuất hiện trong hoạt động công vụ của cán bộ, công chức, viên chức đó.

Tại Việt Nam, theo từ điển Tiếng Việt thì “lợi ích là điều có ích, có lợi cho một đối tượng nào đó, trong mối quan hệ với đối tượng ấy”(5). Lợi ích là điều mà mỗi một con người đều hướng tới trong các mối quan hệ xã hội. Bởi lợi ích là động cơ thúc đẩy các hoạt động và là cơ sở để con người xác định mục đích, ý chí hành động của mình. Với con người, lợi ích vừa là nhu cầu, vừa là ước muốn và đời sống của con người, đời sống của xã hội phải gắn liền với sự phát triển, thích ứng cũng như sự thỏa mãn các lợi ích; việc theo đuổi lợi ích trở thành một điều hoàn toàn bình thường của các chủ thể trong các quan hệ. Nếu lợi ích có được hoặc có khả năng đạt được, công việc sẽ dễ dàng đạt được hoặc được thực hiện hoàn tất; ngược lại, dễ dẫn đến sự xoay chiều về ý chí, sự trì hoãn về hành vi và sự thay đổi về nội dung công việc.

Cần tiếp tục đẩy mạnh hợp tác quốc tế trong xây dựng và thực hiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích đối với hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số

Dưới góc nhìn của luật học,“xung đột lợi ích được hiểu là sự vi phạm, xâm phạm hoặc làm tổn hại lẫn nhau giữa các lợi ích trong một quan hệ nhất định”(6).

Khung pháp lý chung về kiểm soát “xung đột lợi ích” được quy định trong một số luật, nghị định và các văn bản hướng dẫn thi hành. Đặc biệt là, tại khoản 3, Điều 73 Hiến pháp 2013 quy định “...Thành viên Ủy ban thường vụ Quốc hội không thể đồng thời là thành viên Chính phủ”, có thể xem đây là nội dung nhằm kiểm soát xung đột lợi ích thông qua quy định cấm các thành viên của Ủy ban thường vụ Quốc hội đồng thời là thành viên Chính phủ. Bên cạnh đó, những đạo luật hiện hành quy định về xung đột lợi ích và kiểm soát xung đột lợi ích nói chung trong hoạt động công vụ có thể kể đến là: Luật Cán bộ, công chức 2008, Luật Viên chức 2010, Luật Đấu thầu 2013, Luật Thanh tra 2010, Luật Doanh nghiệp 2014, Luật Kiểm toán 2014, Bộ luật Tố tụng Hình sự 2015, Bộ luật Tố tụng Dân sự 2015.

Đặc biệt, Luật Phòng, chống tham nhũng 2018 đã nêu ra khái niệm về “xung đột lợi ích” được thể hiện ở khoản 9, Điều 3: “Xung đột lợi ích là tình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc người thân thích của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đắn đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ”. Khái niệm này cơ bản đã thống nhất với cách hiểu hiện nay trên bình diện quốc tế.

Trong các văn bản pháp luật hiện hành của Việt Nam, chưa có khái niệm pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích đối với hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số. Do vậy, theo tác giả(7) pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích đối với hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số có thể hiểu là “hệ thống các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận để điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong việc nhận diện, phòng ngừa, phát hiện và trình tự, thủ tục, chế tài xử lý xung đột lợi ích đối với hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số”. Trong thực tiễn cuộc sống xã hội hiện nay tại Việt Nam, pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ là cơ sở pháp lý quan trọng góp phần trong công tác phòng, chống tham nhũng. Tuy nhiên, tình huống xung đột lợi ích có xu hướng ngày càng đa dạng, biến đổi không ngừng và việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ tại các cơ quan nhà nước cũng cần có những thay đổi để kịp thời điều chỉnh các tình huống này.

Ðại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đã xác định một trong những nhiệm vụ trọng tâm của nhiệm kỳ là “hoàn thiện đồng bộ hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách nhằm phát huy mạnh mẽ dân chủ xã hội chủ nghĩa, quyền làm chủ của Nhân dân; đồng thời, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh; cải cách tư pháp, tăng cường pháp chế, bảo đảm kỷ cương xã hội, trước hết là sự gương mẫu tuân theo pháp luật, thực hành dân chủ xã hội chủ nghĩa của cấp ủy, tổ chức đảng, chính quyền, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và tổ chức chính trị - xã hội các cấp, của cán bộ, đảng viên; tăng cường đại đoàn kết toàn dân tộc”. Trong đó, hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích đối với hoạt động công vụ là nhiệm vụ nằm trong giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tăng cường vai trò lãnh đạo của Ðảng, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của Nhà nước, phát huy quyền làm chủ của Nhân dân góp phần nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả hoạt động, năng lực kiến tạo, phát triển của Nhà nước.

Như vậy, hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích đối với hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số tại các cơ quan nhà nước Việt Nam hiện nay có thể hiểu là “quá trình sửa đổi, bổ sung hệ thống các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận để điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong việc nhận diện, phòng ngừa, phát hiện và trình tự, thủ tục, chế tài xử lý xung đột lợi ích đối với hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số tại các cơ quan nhà nước Việt Nam đảm bảo công khai, minh bạch, toàn diện, thống nhất, đồng bộ, khả thi góp phần nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả hoạt động, năng lực kiến tạo, phát triển của Nhà nước”.

Qua hơn hai năm áp dụng Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và Nghị định số 59/2019/NĐ-CP ngày 01/7/2019 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng đã phát sinh một số hạn chế trong việc thực thi quy định kiểm soát xung đột lợi ích trong công tác phòng, chống tham nhũng, cụ thể như sau:

Thứ nhất, khái niệm về “xung đột lợi ích” khá mới tại Việt Nam và quy định pháp luật về xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số tại cơ quan nhà nước Việt Nam cũng chưa được hoàn thiện, các quy định này được nằm rải rác tại các văn bản khác nhau của Đảng và Nhà nước. Do vậy, việc thực thi các quy định về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số tại cơ quan nhà nước sẽ gặp rất nhiều khó khăn, thậm chí các cơ quan hành chính nhà nước còn gặp lúng túng trong quá trình thực hiện.

Thứ hai, pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ còn tản mạn, thiếu các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành về phát hiện và xử lý xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ. So với nhiều quốc gia trên thế giới, pháp luật của Việt Nam về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ cũng tương đối đầy đủ, song chất lượng quy định giữa các nhóm còn thiếu đồng đều.

Ví dụ như: Trong khi nhóm quy định về công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn đã được củng cố đáng kể trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và hiện đã khá hợp lý thì nhóm quy định về hạn chế lợi ích cá nhân của cán bộ, công chức, viên chức trong hoạt động công vụ vẫn còn tương đối sơ sài. Công tác giáo dục, tuyên truyền nâng cao nhận thức về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ còn khá sơ sài, thiếu hiệu quả.

Thứ ba, để kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ tốt, vấn đề được đưa ra đó là phải thực hiện tốt kiểm soát tài sản, thu nhập, tuy nhiên việc ứng dụng công nghệ thông tin trong kiểm soát các giao dịch về tài sản, kiểm soát thu nhập tại Việt Nam hiện nay chưa đạt hiệu quả, công tác quản lý, theo dõi việc kê khai, công khai, xác minh về tài sản, thu nhập chưa có tính hệ thống; thu nhập ngoài lương còn khá phổ biến nhưng chưa có cơ chế để kiểm soát. Do đó, việc số hóa dữ liệu tài sản, thu nhập đang gặp khó khăn, từ đó công tác kiểm soát xung đột lợi ích đối với hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số sẽ gặp khó khăn khi thực hiện.

Thứ tư, đối với hoạt động công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước chưa có quy định xử lý hình sự cho trường hợp vi phạm quy định về kiểm soát xung đột lợi ích theo Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018. Do vậy, tiềm ẩn nguy cơ nảy sinh hành vi vi phạm mà cán bộ, công chức, viên chức, người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan nhà nước không chủ động báo cáo, trình báo với cơ quan có thẩm quyền. Bên cạnh đó, vẫn còn trường hợp công chức tại các cơ quan hành chính nhà nước lợi dụng sơ hở, thiếu thống nhất của các quy định pháp luật để làm lợi riêng cho cá nhân nhưng rất khó phát hiện và xử lý.

2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích đối với hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số tại các cơ quan nhà nước Việt Nam trong thời gian tới

Với việc phê duyệt Chương trình chuyển đổi số quốc gia đến năm 2025, định hướng đến 2030 của Thủ tướng Chính phủ tại Quyết định số 749/QĐ-TTg ngày 03/6/2020 đã thể hiện sự quyết tâm đẩy mạnh chuyển đổi số của Người đứng đầu Chính phủ Việt Nam, để qua đó đưa Việt Nam là một trong những quốc gia đầu tiên trên thế giới ban hành Chương trình về chuyển đổi số quốc gia. Đây là điều kiện thuận lợi để Việt Nam chủ động khai thác triệt để các cơ hội mà cuộc cách mạng công nghệ 4.0 mang lại. Thực hiện Chương trình chuyển đổi số quốc gia, ngày 15/6/2021 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 942/QĐ-TTg phê duyệt Chiến lược phát triển Chính phủ điện tử hướng tới Chính phủ số giai đoạn 2021 - 2025, định hướng đến 2030. Đây là một bước ngoặt quan trọng của công cuộc chuyển đổi số nói chung và phát triển Chính phủ số nói riêng của Việt Nam.

Tuy nhiên, Chính phủ điện tử sẽ giảm hiệu quả nếu tại các cơ quan nhà nước vẫn tồn tại nạn tham nhũng, đặc biệt là vấn đề xung đột lợi ích. Do đó, việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích đối với hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số tại các cơ quan nhà nước Việt Nam hiện nay là rất cần thiết để triển khai hiệu quả Chiến lược phát triển Chính phủ điện tử hướng tới Chính phủ số giai đoạn 2021 - 2025, định hướng đến 2030. Do đó, tác giả6 đề xuất một số giải pháp như sau:

Thứ nhất, Chính phủ sớm chỉ đạo Thanh tra Chính phủ phối hợp các cơ quan có liên quan tiến hành rà soát, hệ thống hóa, tổng kết, đánh giá các văn bản pháp luật hiện hành liên quan đến kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số tại các cơ quan nhà nước Việt Nam hiện nay.

Việc rà soát, đánh giá cần sử dụng các quy định có liên quan của UNCAC, lý thuyết, cách tiếp cận và quy định trong pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích của một số quốc gia được xem là thành công trong vấn đề này làm tiêu chí so sánh.

Bên cạnh đó, cần đẩy nhanh tiến độ nghiên cứu xây dựng Luật Giao dịch điện tử thay thế hoặc sửa đổi, bổ sung Luật Giao dịch điện tử năm 2005 để tạo cơ sở pháp lý cho các bộ, ngành hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan, giúp đẩy mạnh số hóa, ứng dụng kỹ thuật số, tạo môi trường giao dịch thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp qua kênh số, phương thức điện tử. Sớm ban hành Nghị định về định danh và xác thực điện tử, xây dựng hành lang pháp lý về bảo vệ dữ liệu, bảo vệ quyền riêng tư dữ liệu người dùng trên môi trường mạng.

Thứ hai, Chính phủ cần có sự quyết liệt trong việc sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật hiện hành về kiểm soát xung đột lợi ích đối với hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số tại các cơ quan nhà nước.

Từ thực tiễn cho thấy, việc sửa đổi, bổ sung các quy phạm pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích để đảm bảo tính toàn diện, phù hợp, công khai, minh bạch, khả thi là rất cần thiết và cấp bách, cụ thể như: Bổ sung tiêu chí nhận diện các tình huống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ; nguyên tắc phòng tránh và xử lý xung đột lợi ích; các quy định về phòng ngừa xung đột lợi ích; các quy định nhằm phát hiện xung đột lợi ích và các quy định về xử lý xung đột lợi ích.

Do quy định về kiểm soát xung đột lợi ích khá mới và cũng chưa có các tiêu chí nhận diện tình huống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ, dẫn đến sự thiếu thống nhất trong cách hiểu và gây khó khăn trong việc nhận diện tình huống, đưa ra nguyên tắc, hình thức, thẩm quyền xử lý vi phạm về xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ. Do đó, cần bổ sung một số quy định về tiêu chí nhận diện xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ tại khoản 8, Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 để pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ được hoàn thiện và đảm bảo tính khả thi trong thực tế.

Nguyên tắc phòng tránh và xử lý xung đột lợi ích đó chính là khi một cán bộ, công chức, viên chức có một lợi ích xung đột hoặc có cơ sở hợp lý cho rằng có xung đột với việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của họ thì người đó phải rút khỏi lợi ích đó, rút khỏi nhiệm vụ, công vụ đang thực hiện hoặc báo cáo với người có thẩm quyền về nguy cơ xung đột đó để có biện pháp xử lý phù hợp.

Việc thiếu vắng các quy định về xử lý vi phạm hành chính đối với cán bộ, công chức, viên chức vi phạm các quy định về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ hiện nay là một khoảng trống pháp lý. Do đó, pháp luật xử lý vi phạm hành chính cần thiết phải bổ sung các hành vi vi phạm phải chịu chế tài liên quan đến kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ.

Thứ ba, để nâng cao hiệu quả công tác kiểm soát xung đột lợi ích đối với hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số tại các cơ quan nhà nước thì mỗi cơ quan, tổ chức nhà nước cần có một bản chiến lược và một bản kế hoạch hành động phát triển Chính phủ số, chính quyền số. Chiến lược phát triển Chính phủ số được xây dựng dựa trên hiện trạng Chính phủ điện tử, xu thế phát triển Chính phủ số của thế giới, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội.

Nội dung chiến lược phát triển Chính phủ số phải xác định được tầm nhìn, mục tiêu, giải pháp phát triển Chính phủ số trong dài hạn, thường là các giai đoạn 5 năm; phải thể hiện được sự khác biệt giữa phát triển Chính phủ số và Chính phủ điện tử. Chiến lược phát triển Chính phủ số là kim chỉ nam để xây dựng các kế hoạch hành động phát triển Chính phủ số.

Kế hoạch hành động phát triển Chính phủ số là việc cụ thể hoá chiến lược phát triển Chính phủ số thành các nhiệm vụ, dự án, trong đó xác định rõ trách nhiệm, thời gian, nguồn lực triển khai. Kế hoạch hành động phát triển Chính phủ số được xây dựng và triển khai đồng bộ với các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Thứ tư, Chính phủ cần bảo đảm các điều kiện để hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích đối với hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số tại các cơ quan nhà nước như: Nguồn lực để thực hiện việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ (như: Số lượng, chất lượng, năng lực, trình độ, tinh thần trách nhiệm của người trực tiếp tham gia vào công tác xây dựng văn bản pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ).

Cần có chính sách thu hút, đào tạo, bồi dưỡng, bố trí cán bộ giỏi tham gia vào những hoạt động này; bảo đảm bố trí đầy đủ, kịp thời kinh phí thực hiện hoạt động xây dựng văn bản và hoàn thiện hệ thống pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ.

Từng bước hiện đại hóa cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc và các điều kiện khác cho công tác xây dựng và hoàn thiện pháp luật nói chung, trong đó có pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ.

Thứ năm, Chính phủ, bộ, ngành trung ương cần tiếp tục đẩy mạnh hợp tác quốc tế trong xây dựng và thực hiện pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích đối với hoạt động công vụ trong bối cảnh chuyển đổi số tại các cơ quan nhà nước.

Trong thời gian qua, Chính phủ Việt Nam đã hợp tác với các tổ chức chính phủ, phi chính phủ của một số nước trên thế giới và các tổ chức quốc tế đã đem lại cho Việt Nam những nguồn lực, kinh nghiệm trong việc nghiên cứu, xây dựng và áp dụng pháp luật vào thực tiễn; đặc biệt là các dự án, chương trình như: Nhân rộng sáng kiến phòng, chống tham nhũng, đối thoại phòng, chống tham nhũng, vấn đề kiểm soát xung đột lợi ích trong khu vực công…

Tuy nhiên, Chính phủ Việt Nam cần chủ động hơn nữa trong việc tham gia các chương trình, sáng kiến, diễn đàn quốc tế về phòng, chống tham nhũng nói chung, kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ nói riêng trên nguyên tắc tôn trọng độc lập, chủ quyền, không can thiệp vào công việc của nhau, bình đẳng và cùng có lợi. Đặc biệt, cần tăng cường hợp tác quốc tế trong lĩnh vực lập pháp về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ bởi đây là vấn đề còn tương đối mới so với những vấn đề khác liên quan đến phòng, chống tham nhũng./.

Theo ThanhtraVietNam.vn